Toppers en tuinders

door Ir J.H.Spaan en Dr ir J.D.van der Ploeg

7. BEDRIJFSSTIJLEN EN BELEID: NAAR EEN GEDIFFERENTIEERDE AANPAK.

In deze studie hebben we laten zien dat er verschillende bedrijfsstijlen in de glastuinbouw zijn die ieder een eigen ontwikkelingspatroon hebben, eigen kenmerken en een eigen verleden, heden en toekomst.
De verschillende bedrijfsstijlen, of ze nu toppers, middenmoters of 'echte tuinders' heten, volgen ieder een eigen economisch model dat in de ogen van betrokkenen continuïteit en een redelijk inkomen kan opleveren, mits de tuinders gelegenheid krijgen om hun bedrijf naar eigen inzicht te ontwikkelen en de diverse deeltaken in het bedrijf optimaal uit te balanceren. Bedrijven die minder gemoderniseerd zijn en een meer afstandelijke relatie hebben tot markten, kunnen we niet simpelweg bestempelen als te klein of verouderd; er is geen eenduidige meetlat waarmee men de levensvatbaarheid van bedrijven kan vaststellen.
Zo kan men ook niet stellen dat één bepaalde bedrijfsstijl dé oplossing van de milieu-problemen in de glastuinbouw in zich draagt. Elke bedrijfsstijl oefent op specifieke wijze druk uit op het milieu en draagt tegelijkertijd een eigen oplossingsrichting in zich. In de voorgaande hoofdstukken zijn we hier gede­tailleerd op ingegaan. Een normatief model van het "ideale" glastuinbouw­bedrijf is daarom geen goed richtsnoer voor de ontwikkeling van beleid voor de sector. Het lijkt ons gewenst dat verscheidenheid in de glastuinbouw blijft bestaan omdat tussen verschillende bedrijfsstijlen onderling een bepaalde arbeidsdeling, concurrentie maar ook samenwerking bestaat. Bepaalde bedrijfsstijlen leveren een belangrijke bijdrage aan produktvernieuwing en produktdifferentiatie, terwijl andere in staat zijn nieuwe ontwikkelingen op grote schaal aan te pakken en tot een succes te maken. Een verscheidenheid binnen de sector is ook gewenst omdat de verschillende bedrijfsstijlen ver­schillende mogelijkheden bieden voor oplossing van de milieu-problemen.
Verschillende bedrijfsstijlen zoeken oplossingen in verschillende richtingen en kunnen ieder op hun eigen manier een onmisbare bijdrage leveren in de confrontatie met milieuproblemen.

De verscheidenheid in bedrijfsstijlen weerspiegelt zich ook op regionaal vlak. In de verschillende glastuinbouwgebieden in Zuid-Holland liggen de aantalsver­houdingen van de verschillende bedrijfsstijlen steeds anders, hetgeen elk van deze gebieden een specifiek karakter geeft. Het ordenen van gebieden ten opzichte van elkaar in termen van toekomst-gericht versus achterlijk, levens­vatbaar versus niet-levensvatbaar, economisch versus irrationeel, is gezien eerder genoemde overwegingen onjuist. Indien het beleid voortbouwt op de verscheidenheid in bedrijfsstijlen en tussen regio's zal dit ten goede komen aan de sector als geheel, maar ook aan het milieu en de dynamiek van het Zuidhollandse platteland.

In dit afsluitende hoofdstuk zullen we daarom ingaan op de vraag in hoeverre het beleid rekening kan houden met het bestaan van verschillende bedrijfsstij­len in de glastuinbouw. We zullen beargumenteren dat de uiteenlopende bedrijfsstijlen aanknopingspunten bieden voor een beleid dat bestaande problemen het hoofd kan bieden. Een gedifferentieerd beleid kan een perspec­tief bieden aan verschillende bedrijfsstijlen en zal daardoor kunnen berusten op een bredere sociale basis in de sector als geheel, dan een beleid dat dier verschillen negeert.

7.1. Bedrijfsstijlen en beleid.
Voordat we behandelen hoe een gedifferentieerd beleid kan worden ingevuld, willen we een opmerking maken over de relatie tussen bedrijfsstijlen en beleid in het algemeen.
In de afgelopen decennia kenmerkte het landbouwbeleid in Nederland zich door een eenzijdige stimulering van de meest moderne en meest marktgericht producerende bedrijven. Er is een koplopermodel gehanteerd, volgens welke deze moderne en markgerichte bedrijven (de koplopers) de toekomst zouden vertegenwoordigen. Hierdoor hebben sommige bedrijfsstijlen zich sneller kunnen ontwikkelen dan anderen. Hoewel officieel steeds is volgehouden dat alle bedrijven gelijke kansen behoren te hebben en dat de overheid de concur­rentieverhoudingen niet mag beïnvloeden, werden bedrijfsstijlen als die van de toppers in het verleden het meest door het beleid ondersteund. Beleidsmaat­regelen als rentesubsidies en WIR-premies stimuleerden een sprongsgewijs ontwikkelingspatroon en een vergaande schaalvergroting en specialisering in de produktie. In de glastuinbouw sloten deze maatregelen bijna naadloos aan bij de bedrijfsstijl van de toppers, terwijl de 'echte tuinders' kozen voor een andersoortige bedrijfsontwikkeling. Het door de toppers gevolgde patroon werd ondersteund door het drieluik van onderzoek, voorlichting en onderwijs. Het landbouwbeleid pakt met andere woorden niet voor ieder bedrijf op dezelfde manier uit.
Hoewel het landbouwbeleid sterk één bepaalde ontwikkeling gestimuleerd heeft, leidde dit niet tot een volledige uniformiteit in de landbouwsector. Eerdere bedrijfsstijlenstudies in de Nederlandse land- en tuinbouw zijn daarvan duidelijke illustraties. Boeren en tuinders bouwen nog steeds op uiteenlopende manieren een economisch levensvatbaar bedrijf op met perspectieven voor de toekomst. Een gedifferentieerd of meersporenbeleid kan hierop voortbouwen.

Om misverstanden te voorkomen zullen we eerst aangeven wat we daarmee níet bedoelen. Er wordt soms gedacht dat bedrijfsstijlenonderzoek kan leiden tot een indeling van boeren en/of tuinders in duidelijk van elkaar te onderschei­den categoriën. Vervolgens zou men dan per bedrijfsstijl een reeks handelings­voorschriften kunnen formuleren, waaraan de ondernemer die binnen de betreffende categorie valt, moet voldoen. Een dergelijke benadering lijkt ons niet wenselijk en in de praktijk onuitvoerbaar. In dit verslag is het onderscheid tussen 'toppers' en 'echte tuinders' bena­drukt. Toppers onderscheiden zich van echte tuinders op allerlei manieren maar er bestaan geen criteria op grond waarvan men ondubbelzinnig kan bepalen wie een topper en wie een echte tuinder is. Een deel van de bedrijven heeft kenmerken van beide stijlen en het zou onzinnig zijn een puntenschaal te maken om de bedrijven in te delen. Bedrijfsstijlen zijn dynamisch en aan veranderingen onderhevig. Tuinders anticiperen aktief en doelgericht op veranderingen in de markt, het technologie-aanbod en het beleid. Veranderin­gen hierin kunnen de nuances in de bedrijfsvoering per bedrijfsstijl doen verschuiven en de stijlen een andere positie ten opzichte van elkaar in doen nemen. Daarnaast kunnen ook veranderingen in het individuele bedrijf, bijvoorbeeld bij bedrijfsovername, leiden tot keuze voor een ander soort bedrijfsontwikkeling, ofwel voor de stijl van tuinieren. Het is dan ook niet de bedoeling van het bedrijfsstijlenonderzoek om bedrijven en ondernemers te voorzien van een etiket en vast te pinnen aan een bepaalde beleidsmaatregel.
Toch zijn er naar onze mening aanknopingspunten om het beleid aan te passen op grond van de in ons onderzoek gevonden veelvormigheid in de sector. Beleid resulteert altijd in een bepaalde verdeling van mogelijkheden en beper­kingen, in een bepaalde verdeling van middelen ook. In de praktijk wordt het beleid vaak toegesneden op bepaalde bedrijfsstijlen, in de glastuinbouw bijvoorbeeld op de 'meer vooruitstrevende' bedrijven van de toppers. Het succes van het beleid wordt gemeten aan de snelheid waarmee de toppers daarop inspelen. Indien men echter zou uitgaan van de alle in de sector aanwezige bedrijfsstijlen, kan de evaluatie omtrent het succes van het beleid anders uitpakken.
Met andere woorden, bij het nemen van maatregelen kan men de vraag stellen voor welke bedrijfsstijlen deze maatregelen effectief zullen zijn en voor welke niet. Sommige maatregelen zijn gemakkelijk inpasbaar in één bedrijfsstijl en andere maatregelen in een andere bedrijfsstijl. Bedrijfsstijlen-onderzoek maakt een kritische (her-) overweging mogelijk van beleidsmaatregelen en kan een aanzet zijn voor een nauwkeuriger invulling van het beleid. Het kan dienen als bril om naar de werking van verschillende beleidsmaatregelen te kijken.

Het beleid om te streven naar teelten los van de grond is een beleid dat duidelijk in het voordeel werkt van de moderne substraatbedrijven. Zij zijn al ver gevorderd in die richting en moeten "alleen nog" overgaan tot recirculeren van het drainwater.
Er zijn anderzijds maatregelen te bedenken die op dit moment ondubbelzinnig in het nadeel zouden werken van diezelfde bedrijven, de toppers. Een milieu­toeslag op energiegebruik zal het zwaarst rusten op de schouders van de gespecialiseerde jaarrond-bedrijven. Ook maatregelen om de afvalstroom in te perken zullen in de eerste plaats de toppers treffen. Maatregelen om op korte termijn de uitspoeling van meststoffen terug te dringen, zullen vooral gericht zijn op de substraattelers die nog niet recirculeren.
Er zijn ook maatregelen die voor alle tuinders een vergelijkbare belasting zouden zijn, waarvoor een onderscheid naar bedrijfsstijlen dus minder makke­lijk te maken is. De verplichting om gebruik van meststoffen of bestrijdings­middelen te registreren zou voor ieder even zwaar wegen. De verplichting tot een lozingsvergunning en daaraan gekoppeld een centrale drainafvoer per bedrijf, eveneens.

7.2. Een gedifferentieerd milieubeleid.
Een differentiatie in beleid is denkbaar zowel op het vlak van de doelstellingen als op het vlak van de te kiezen middelen. Het lijkt ons in eerste instantie niet wenselijk en, om eerder genoemde redenen, nagenoeg onmogelijk de doelstel­lingen van het milieubeleid te differentiëren naar bedrijfsstijl. Een helder geheel van milieudoelstellingen, van niet©betwistbare normen, lijkt ons noodzakelijk en onontkoombaar. De manier waarop deze doelen gehaald worden, dient echter wél flexibel te zijn. Op bedrijfsniveau moet men uit meerdere mogelijkheden kunnen kiezen. Immers: tuinders zijn op basis van hun bedrijfsstijlen op uiteenlopende manieren in staat om op de doelstellingen in te spelen.
Een probleem op dit moment is dat in toenemende mate één enkele werkwijze, één technologische (en economische) route naar de realisatie van milieudoel­stellingen wordt opgelegd.

Wij pleiten ervoor om op grond van de uiteenlopende bedrijfsstijlen specifieke beleidsmodules te ontwerpen, allen gericht op het realiseren van dezelfde doelstellingen, maar langs verschillende wegen en met verschillende middelen. Men kan een serie mogelijkheden (zoals heffingen, subsidies, voorlichting of aanvullend praktijkonderzoek) formuleren die inpasbaar zijn in de bedrijfsstijl van de 'toppers', die voor de toppers aanvaardbaar zijn én effectief. Daarnaast kan men ook andere mogelijkheden bieden die meer parspectief bieden voor de echte tuinders.

We kunnen dit met enkele voorbeelden toelichten. Ten eerste kan men voor de gewenste beperking van emissies van bestrijdingsmiddelen ófwel bepaalde technieken van gewasbescherming verbieden (of verplicht stellen), ófwel aan het gebruik van middelen quantitatieve beperkingen opleggen. In het eerste zijn vooral de toppers geïnteresseerd, in het laatste de 'echte tuinders'. Om een vergelijking mogelijk te maken dient men vast te stellen welke quantita­tieve beperkingen leiden tot eenzelfde resultaat als de invoering van verbeter­de technieken zoals bijvoorbeeld spuitrobots. Er dient met andere woorden een inschatting en een vergelijking te komen van de effectiviteit van verschil­lende milieumaatregelen op bedrijfsniveau.
Bij het vaststellen van milieudoelen moet men mede in overweging nemen of lagere produktieresutaten per oppervakte-eenheid (tegen lagere kosten) kunnen bijdragen aan de gewenste terugdringing van de emissies. Bepaalde tuinders zullen zeker de voorkeur geven aan deze weg boven de introductie van nieuwe, duurdere technologische oplossingen.
Bij de vaststelling van milieudoelen dient men zich overigens opnieuw bewust te zijn van uiteenlopende belangen van tuinders. De toppers zullen pleiten voor normen per hoeveelheid produkt, terwijl de echte tuinders veeleer pleiten voor normen per oppervlakte-eenheid. Het milieu in de provincie Zuid-Holland is waarschijnlijk het meest gebaat bij een normering per oppervlakte-eenheid omdat de kwaliteit van het milieu in Zuid-Holland samenhangt met de totale emissie vanuit de glastuinbouw en daarmee met de omvang van de produktie. Zoals in andere sectoren van landbouw de omvang van de produktie en de concentratie ervan op beperkte oppervlakten een probleem is geworden, zo kan dat ook in de glastuinbouwsector in toenemende mate het geval worden. Vanuit milieubelang kunnen dan ook emissieplafonds per gebied nodig zijn.

Een tweede voorbeeld is de wegspoeling van de meststoffen naar grond- en oppervlaktewater. Naast de maatregelen om het voedingswater bij substraat­teelten te recirculeren kan men normen opstellen voor een vergelijkbare reductie van uitspoeling bij teelten in de grond. Bij het vaststellen en vergelij­ken van de effectiviteit van deze beide oplossingsrichtingen moet men ook in dit geval het produktieniveau in overweging nemen en vaststellen of men emissienormen wil aanleggen per hoeveelheid produkt, per oppervlakte-eenheid of per gebied.

Zodoende kan men verschillende beleidsmodules opstellen met het doel de milieudruk terug te dringen. Er ontstaat als het ware een 'markt'. De overheid vraagt een schoner milieu en biedt daarvoor verschillende keuzemogelijkheden aan, terwijl de tuinders hun emissies kunnen reduceren maar daarvoor ver­schillende mogelijkheden vragen van de overheid. De geboden mogelijkheden kunnen bijvoorbeeld subsidies of heffingen zijn, maar ook kennis of technolo­gie die ontwikkeld moeten worden om verschillende oplossingen mogelijk te maken. De tuinders krijgen dan de vrijheid te bepalen welke alternatieven het best passen in de individuele bedrijfsvoering. Zo ontmoeten vraag en aanbod elkaar. Als er een economische waarde aan het milieu toegekend wordt, dan kan de tuinder inspelen op deze markt door schoon te produceren.
De overheid kan ook bepaalde milieudoelen afspreken met een 'collectief' van tuinders (bijvoorbeeld per gebied of per polder). De bijdrage van individuele tuinders kan dan binnen dat 'collectief' worden bepaald. Hoe men maatregelen wil invullen of hoe men de nakoming van gemaakte afspraken wil controleren, laten we in het midden. Men kan een nauwkeuriger net van meetpunten maken, men kan metingen per bedrijf verrichten of men kan 'aan de voorkant' controleren door de aanvoer van meststoffen of bestrijdingsmiddelen te registreren of het gebruik ervan aan regels te binden.

7.3. Een rechtvaardig milieubeleid.
Het is overigens opvallend dat in het beleid van het Ministerie van Landbouw een dergelijk concrete aanpak van de problemen niet centraal staat. Het ministerie wil teelt los van de grond en ziet het terugdringen van emissies slechts als een resultaat daarvan. Daarmee wordt gekozen voor een omweg: eerst substraat, dan recirculatie en daarmee lagere emissies. Het is een verwisseling van doel en middelen met belangrijke gevolgen. Men wekt de indruk dat de echte tuinders, degenen die nog in de grond telen, het grootste obstakel zijn op weg naar een schone glastuinbouw. Zou men op kortere termijn resultaten willen boeken, dan zou dat in de eerste plaats consequen­ties hebben voor de moderne, niet-recirculerende substraatbedrijven die in veel opzichten (emissie van meststoffen, stookkosten en afvalproduktie) de groot­ste milieudruk veroorzaken. Slechts wat betreft de grondontsmetting hebben deze bedrijven onmiskenbaar voordelen maar die worden gedeeltelijk teniet gedaan door de uitgebreide ontsmetting die plaatsvindt bij de wisseling van de substraatteelten in het najaar.
Het ministerie aarzelt dit onder ogen te zien omdat juist deze moderne bedrij­ven de technologische voorschriften en het landelijke beleid het meest nauwgezet hebben gevolgd. Het geeft de voorkeur aan voortzetting van het huidige beleid, waarin introductie van nieuwe (hopelijk minder vervuilende) technieken in de plaats komtÄ van maatregelen tot vermindering van uitstoot van schadelijke stoffen. Wij zijn van mening dat het beleid de vermindering van die uitstoot voorop moet stellen. Dat zou directer zijn, begrijpelijker en waarschijnlijk effectiever.

Een milieubeleid veronderstelt een sociaal draagvlak: zonder tuinders die zich aktief achter een dergelijk beleid stellen, zal de effectiviteit ervan gering zijn. Rechtvaardigheid, ervaren door de mensen in de sector, is met andere woor­den niet slechts een nobel doel, maar een cruciale schakel bij het tot stand brengen van effectief beleid.
Op het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij legt men op dit moment sterk de nadruk op eenvoud en controleerbaarheid van het beleid. Vandaaruit komt een algehele overschakeling naar teelt los van de grond als een aantrekkelijke optie naar voren. Dit proces van overschakeling lijkt relatief eenvoudig en controleerbaar. Toch kan men hierbij vraagtekens plaatsen: Het is inderdaad controleerbaar of een kas is gereorganiseerd in de richting van substraatteelt. Maar daarmee is nog niet gegarandeerd dat de milieudoelstellin­gen in voldoende mate zijn gerealiseerd. De mate waarin consequent drainwa­ter wordt gerecirculeerd is moeilijk te controleren en men kan niet uitsluiten dat wanneer de omschakeling in de hele glastuinbouwsector is volbracht, de hoeveelheden meststoffen en bestrijdingsmiddelen in grond- en oppervlakte­water slechts in beperkte mate zijn teruggelopen. Wat op papier eenvoudig en goed controleerbaar lijkt te zijn kan in de praktijk voor tal van probemen en verrassingen zorgen.
Om kort te gaan: zonder milieubewust handelen van tuinders, zonder een sociale basis die het milieubeleid aktief steunt, is effectief beleid moeilijk te realiseren. Voor het verwerven of het behouden van een dergelijke sociale basis is de notie van 'rechtvaardigheid' van groot belang. Als de tuinder niet het idee heeft dat er met zinnige maatregelen gewerkt wordt aan zinnige doelstellingen, faalt het beleid. Veel tuinders die in de grond telen, ervaren dat substraattelers hogere emissieniveaus bereiken dan grondtelers en twijfelen aan de rechtvaardigheid van een beleid dat substraatteelt tot norm maakt. Op zijn minst kan men zeggen dat zij het beleid niet goed begrijpen. Ook de 'toppers' krijgen uit dit beleid andere signalen dan wellicht wenselijk zou zijn.
Een gedifferentieerd beleid dat rekening houdt met de verscheidenheid in de sector heeft meer kans door tuinders als rechtvaardig te worden ervaren en kan dus effectiever zijn, ook al is het in eerste instantie minder simpel.

Verder onderzoek zou meer duidelijkheid kunnen scheppen over de zaken die we hierboven slechts schetsmatig beschreven hebben. Het lijkt de moeite waard om per bedrijfsstijl de specifieke milieubelasting vast te stellen wat be­treft mest, bestrijdingsmiddelen, energie en afval. Ook kan men onderzoeken in hoeverre diverse maatregelen volgens tuinders al dan niet zijn in te passen in het eigen bedrijf of in het bedrijf van anderen oftewel inpasbaar zijn binnen de diverse bedrijfsstijlen. Dergelijk verder onderzoek kan belangrijk zijn bij het tot stand brengen van een effectief beleid.

AANBEVELINGEN.

Met het oog op de ingrijpende veranderingen die de glastuinbouwsector in de komende jaren te wachten staan, is het gewenst om een zo groot mogelijke verscheidenheid aan bedrijfsstijlen te laten voortbestaan. Zodoende kan men garanderen dat in meerdere richtingen gezocht wordt naar oplossingen voor de huidige milieuproblemen.

In het beleid, in de voorlichting, in het onderzoek en bij de technologie-ontwik­keling kan men elke stijl als specifieke doelgroep beschouwen. Ook de veilingen zouden kunnen functioneren als een paraplu, waaronder een veelheid aan bedrijfsstijlen stand kan houden.

Het is van belang om doel en middelen niet te verwarren bij terugdringen van de milieudruk. Het doel moet zijn terugdringing van emissies van stoffen die voor het milieu schadelijk zijn. Teelt los van de grond is slechts een van de middelen die tot dat doel kunnen leiden en niet het doel op zich. Duidelijke en niet-betwistbare doelstellingen omtrent maximale emissies moeten gekoppeld worden aan een flexibiliteit als het gaat om de weg waarlangs tuinders deze doelstellingen willen realiseren.

Verdergaand en meer quantitatief onderzoek naar verscheidenheid in de glas­tuinbouw lijkt gewenst teneinde meer preciese bouwstenen te leveren voor het beleid van overheid, provincie, vakorganisaties en dienstverlenende instellingen.

Met name lijkt ons ook van belang om initiatieven en ontwikkelingen die recent geleid hebben tot een verminderd gebruik van meststoffen en bestrij­dingsmiddelen nauwgezet te inventariseren, aangezien ervaringen in deze richting van belang zijn voor de gehele sector.